Desde hace unas décadas, el principal componente del gasto público no es ni el pago de intereses de la deuda, ni los salarios de empleados estatales ni las obras de infraestructura, sino el gasto social.
En el Presupuesto 2022 que el Poder Ejecutivo mandó al Congreso y que pronto será analizado y debidamente modificado según los vientos que soplen luego de las elecciones de noviembre, asigna el 51,5% del total del gasto para las erogaciones de la ANSES: jubilaciones, pensiones y asignaciones sociales. Los planes sociales que en los últimos años trataron de mitigar la falta de crecimiento del empleo, están alojados en otro tipo de gastos, según el ministerio que los otorga, como por ejemplo Desarrollo Social (que se lleva el 3,9%).
Asignatura pendiente. Cualquier desprevenido que intentara bucear en estas cifras podría toparse con una sorpresa mayúscula: a pesar del gasto gigantesco (casi 1 de cada 8 pesos que se generan cada año se destinan al rubro previsional: entre el 12% y el 13% del PBI), el sistema camina siempre al borde del precipicio. “Oímos que el sistema puede estallar cuando aparecen iniciativas como la de la prejubilación con olor preelectoral, pero lo cierto es que ya está estallado”, enfatiza Jorge Colina, el director de IDESA, un organismo que viene monitoreando los anuncios y políticas de corto plazo que fan arrastrando al sistema previsional al fondo de la tabla comparativa.
Si hay algo que distingue al sistema jubilatorio argentino es su inclusión: casi el 95% de los adultos mayores de 65 años cobra un haber previsional, el porcentaje más alto de América Latina y, además, con un haber que guarda proporción con los salarios de los trabajadores en actividad. Sin embargo, señala Rafael Rofman, director del programa de Protección Social de CIPPEC, el problema sigue siendo, justamente, el estancamiento del nivel salarial que también arrastro las jubilaciones. Pero, sobre todo, el cuadro se agrava por la fragmentación e inequidad de los distintos regímenes especiales que coexisten. Rofman cuenta 177, a los que habría que agregar el de años reconocidos para cada madre por hijo y el más reciente, el mencionado de las prejubilaciones anticipadas. El problema está en que casi 40% de los jubilados está localizado en este régimen pero que en total se lleva el 50% del gasto previsional. Y arriesga un cálculo: si todos los pasivos estuvieran todos bajo el régimen general, se gastaría la mitad. “Desde 2008 se comenzó con la ampliación de beneficios, muchos de ellos muy loables pero que insumen cada vez más recursos, independientemente de cómo se financien y es algo crítico en una economía con tantos desequilibrios como la de Argentina”, argumenta. Y para ello cita al economista británico Nicholas Barr (de la London School of Economics) que habla de la “centralidad del producto”: lo relevante no es tanto cómo se termina pagando sino cuántos recursos son los que, en conjunto, la sociedad destina a una finalidad. Si, por ejemplo, se compara con el 1% del PBI que implica el sistema de asignaciones sociales (no los planes de los ministerios), dicho contraste es evidente. En la actualidad hay 4 millones de beneficiarios de las asignaciones como la AUH, con importes básicos de $ 4.000, por lo que el gasto es sustancialmente menor.
Trabajo. El financiamiento del sistema previsional pasó de depender de los salarios (por intermedio de las contribuciones y aportes sociales) a recurrir a otras fuentes cuando se estancó el trabajo formal o simplemente cuando se modificó la pirámide demográfica (una población con una mayor proporción de personas adultas mayores que en actividad). Muchas veces vuelve la propuesta de un volver al pasado y que el financiamiento se produzca por el blanqueo laboral y creaciones de puestos de trabajo. Pero como la mitad de la población económicamente activa o es monotributista o está en la informalidad, la tasa de creación de empleo nunca podrá cubrir esta brecha a la brevedad, aún con “tasas chinas” que el país dejó de tener hace más de una década. Actualmente se financia, además de las cargas sociales, con impuestos al consumo, a los débitos bancarios y, como no alcanzan, a los aportes del tesoro: por medio de la emisión monetaria.
Colina estima que este rojo previsional insume un 2,5% del PBI, con perspectivas de ir creciendo por la profundización de las disfunciones del sistema y con los vaivenes inflacionarios. Como la fórmula de actualización de haberes recoge la inflación pasada, cuando esta baja, crece el gasto jubilatorio total. Además, es “procíclica”: gasta más cuando más se recauda, porque así está diseñada la fórmula de reajuste. Además, cada tanto se vuelven a ampliar beneficios con el desequilibrio consecuente. La última iniciativa fue la de otorgar una prejubilación a los que estén desempleados y tengan cinco años menos que la edad de jubilación. Colina cree que no impactará demasiado por la letra chica en la misma reglamentación y la prohibición de trabajar posteriormente a quién se acoja a esta salida. De todas maneras, lo relevante es que marca un camino que podría volver a tomarse y que siempre termina sacando recursos de una caja que ya está desfondada.
Sistema federal. La otra característica es la coexistencia de regímenes provinciales que también vieron erosionadas sus bases financieras, pero que en conjunto no cuestan más de 0,3% del PBI, a pesar de que muchos están teñidos de rojo intenso. Lo que sí cargan las provincias es con la responsabilidad del gasto en salud, educación, seguridad y justicia, rubros que sí quedan bajo su casi entera responsabilidad. Esa es la otra razón por la que no es fácilmente comparable la magnitud del gasto social en Argentina con otros países de la región con regímenes más unitarios, como el caso de Uruguay y Chile, por ejemplo. En estos casos, la crisis de financiamiento y sustentabilidad no llegó al punco crítico de la Argentina. “En la Unión Europea, por ejemplo, el sistema es muy generoso e inclusivo, pero cuando se vio amenazado, se volvieron mucho más cautelosos para cuidarlo, restringiendo beneficios”, aclara Colina. Y también pone como ejemplo dos casos de equilibrio reciente en la región: en Chile se consiguió un financiamiento genuino, pero socialmente está desequilibrado y abre interrogantes sobre su futuro. “En Uruguay, en cambio, hicieron la reforma para un sistema mixto y ahora ya está pronto a madurar: se calcula que en cinco años ya empezaran a jubilarse los que ahorraron mediante las AFAM, instituciones previsionales parecidas a nuestras desaparecidas AFJP”, pronostica.
En una Argentina que le cuesta pensar más allá de la próxima elección, los desafíos que plantea el gasto social parecen demasiados. Más que un problema en sí mismo es un emergente de los desacoples que la economía en su conjunto arrastra desde hace décadas. De nada sirve arreglar una pieza si las demás se desconfiguran en su funcionamiento. No hay soluciones mágicas sino pequeñas y constantes correcciones que vayan devolviendo al sistema su equilibrio original. Pero, sobre todo, que ayude a compatibilizar la noble aspiración en los objetivos con las posibilidades: convertir lo deseable en un logro sustentable.
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