El presidente Milei le declaró la “guerra” a los gobernadores y les aplica la motosierra. No es la primera vez que hay conflictos entre el Estado nacional y los gobernadores. Es más, está instalada la idea de que para poder gobernar bien hay que tener comprados o sometidos a los gobernadores. No debería ser así y para entender por qué no y por donde es la salida hacia una relación más armónica es fundamental remitirse a la historia.
Los argentinos pierden de vista que el Estado nacional es una creación de las provincias. Allá por 1860, las 14 provincias fundantes (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, Corrientes, San Luis, Mendoza, San Juan, La Rioja, Catamarca, Santiago, Tucumán, Salta y Jujuy) se ponen de acuerdo en formar una república para lo cual instituyen un Estado nacional a los fines de que se aboque al desarrollo de infraestructura interprovincial y la paz entre las provincias.
Para su financiamiento, se le asigna los derechos de la aduana (artículo 4° de la Constitución Nacional). La lógica es que, si el nuevo Estado nacional se abocará al desarrollo interprovincial, que se financie con los recursos interprovinciales que son los que provienen del comercio exterior.
Todas las funciones internas quedan a cargo de las provincias. Así lo estipulan ellas en la Constitución Nacional, en el artículo 5°, que dice que cada una de ellas dictará una constitución provincial y administrará la justicia, el régimen municipal y la educación pública. Es más, luego en el artículo 101° colocan “Las Provincias conservan todo el poder no delegado al Gobierno federal.”
Como se ve, claramente, la Nación es una creación de las provincias para que se encargue de lo interprovincial. Las funciones provinciales son exclusiva responsabilidad de las provincias.
Después vinieron las deformaciones. Por la inserción internacional de Argentina, como país agrario, entre 1880 y 1930, el Estado nacional pasó a tener, con los derechos de aduana, muchos más recursos que todas las provincias juntas. Esto llevó a que la Generación del ’80 se abocara a hacer lo que las provincias se habían reservado para sí, pero no hacían. Ejemplo, la creación y gestión de escuelas por parte de Sarmiento que, por el artículo 5° de la Constitución, las provincias se lo habían reservado para sí.
Con la crisis internacional de 1930 se caen los derechos de aduana. El Estado nacional se quedó con pocos recursos. Entonces, convocó a las provincias a compartir los impuestos provinciales. Así nace, allá por 1935, la idea de que las provincias delegan a su creación (el Estado nacional) el cobro de impuestos internos y lo recaudado debe ser coparticipado entre la Nación y las provincias y entre las provincias entre sí. Así nace la coparticipación.
Luego de la década del ’30. Esto nunca se modificó, al contrario, se agravó y llegamos a la situación actual en donde hay una mezcla de impuestos provinciales y nacionales y de funciones provinciales ejecutadas por el Estado nacional.
Entre estas últimas, a la intromisión de Sarmiento en la función educación, que es de las provincias, se sumó el doctor Ramón Carrillo que se entrometió en la función salud creando hospitales públicos en las provincias y Eva Perón haciendo asistencia social, que también es función provincial.
Veamos algunos números de cómo está la distribución de impuestos. En el cuadro se presenta la recaudación del año 2023 de los impuestos en Argentina. Dentro de los impuestos a las ventas, está primero Ingresos Brutos, que es provincial, y aparece primero porque las provincias tienen la competencia originaria en este impuesto. Por eso no va nada a la Nación. En cambio, IVA e impuestos internos son delegados por las provincias a la Nación y, por ello, coparticipados. Así, de impuestos a la venta se recaudó 12,9% del PBI y el reparto fue 4,6% para la Nación y 8,3% para las provincias.
En los impuestos al patrimonio aparece primero el Inmobiliario y Automotores porque estos son impuestos provinciales. Luego Bienes Personales que, por ser impuesto delegado, es coparticipable. En total recaudan 1,3% del PBI de los cuales sólo 0,3% va a la Nación y 1% del PBI a las provincias.
Luego viene el impuesto a las Ganancias que recaudó 4,6% que, por ser delegado, la Nación recibe 2% y las provincias 2,6% del PBI.
Nótese hasta aquí que, entre los impuestos a las ventas, al patrimonio y a las ganancias, todos impuestos de competencias originarias en las provincias y delegados a la Nación, las provincias obtienen 11,9% del PBI y la Nación sólo 6,9% del PBI. Es decir, las provincias se llevan más porque son las “dueñas” de estos impuestos.
La Nación es “dueña” sólo de los Derechos de Aduana que hoy se llaman impuesto al Comercio exterior (retenciones a las exportaciones y tarifas de importación) que le suma 2,3% haciendo que la Nación obtenga 9,2% del PBI.
La Nación recibe menos impuestos que las provincias, sin embargo, en el 2023 gasto 2,5% del PBI en programas nacionales de educación, salud, asistencia social, vivienda y urbanismo en funciones que son provinciales. A esto hay que sumar 1,2% de subsidios a la distribución eléctrica y al transporte urbano que también son funciones provinciales. O sea, la Nación gastó 3,7% del PBI en funciones provinciales, como se ve en el gráfico.
La motosierra. A este gasto nacional en funciones provinciales, el presidente Milei le aplicó la motosierra. Es el caso del Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), el corte de los subsidios al transporte urbano, el corte de los fondos para los comedores populares y otros que no salen en los diarios, pero ocurrieron.
Conceptualmente, está bien lo que hizo. Las funciones provinciales (educación, salud, servicios urbanos, asistencia social) tienen que ser financiadas por las provincias que son –por la historia plasmada en la Constitución Nacional– las dueñas de los impuestos.
El tema es que no lo tendría que haber hecho con la motosierra. Lo que tendría que haber hecho es, desde el Estado nacional, invitar a sus creadoras, las provincias, a ordenar los impuestos y las funciones.
No hay magia. Se trata de volver a la letra de la Constitución Nacional que se corrompió a partir de 1930. Esto es, que el Estado Nacional se financie con su impuesto (derechos al comercio exterior) y que las provincias les deleguen todo el impuesto a las Ganancias. Las provincias que se apropien de todos los impuestos a las ventas y al patrimonio y no compartan nada con la Nación, ni entre ellas. Que cada provincia se financie con los que recauda de impuesto a las ventas y al patrimonio de su territorio.
El esquema tributario quedaría entonces como se muestra en el cuadro. Se puede observar que la Nación se queda con todo el impuesto a las Ganancias (las provincias se lo delegan entero) y con su impuesto que son al comercio exterior. Se quedaría con 7,2% de PBI. Las provincias, en cambio, se quedan con todos sus impuestos a las ventas y al patrimonio. Su nueva recaudación sería de 14,2% del PBI.
El lector podría señalar que la Nación se queda con menos impuestos (9,2% versus 7,2% actual) y las provincias con más (11,9% versus 14,2%). Y que esto atenta contra el objetivo de generar superávit fiscal nacional.
No es así. Porque junto con el ordenamiento tributario tiene que venir el ordenamiento funcional. Esto es, la Nación no manda ningún fondo más para funciones provinciales. Es decir, se ahorra el 3,7% del PBI de fondos que hoy manda para educación, salud, asistencial social, transporte urbano, etc. En el fondo, pierde 2,3% de impuestos y se ahorra 3,7% en funciones provinciales.
Es un ahorro fiscal nacional. Pero no con motosierra. Es con el ordenamiento de los impuestos y las funciones del Estado nacional y de las provincias.
*Jorge Colina es economista y presidente de IDESA.
por Jorge Colina
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